אוקראינה קבעה עם מי תאפשר אזרחות כפולה: פרטים – ולמה שאלת ישראל נשארת פתוחה

אוקראינה נכנסת לשלב חדש במדיניות הלאומית שלה. ב-8 באוקטובר 2025, ממשלת אוקראינה אישרה החלטה שפותחה על ידי משרד החוץ, אשר קובעת קריטריונים לבחירת מדינות זרות, עמן יונהג הליך מקוצר לקבלת אזרחות אוקראינית.

מדובר לא רק בזכות להחזיק בשני דרכונים. זו ניסיון לחשוב מחדש על מושג האזרחות: כשייכות משפטית, תרבותית וגיאופוליטית בו זמנית. אך החוק החדש, כמו רוב הרפורמות האוקראיניות, משאיר יותר שאלות מתשובות. אחת מהן היא ישראל.

חוק מס’ 11469: צעד לאיחוד או מערכת סינון חדשה

החוק מס’ 11469, שאושר על ידי הראדה העליונה ב-18 ביוני ונחתם על ידי הנשיא וולודימיר זלנסקי ב-15 ביולי 2025, ייכנס לתוקף ב-16 בינואר 2026. הוא פותח אפשרות לאזרחות מרובה — אך רק עם מדינות המוכרות כ”בריתות וידידותיות”.

לפני קבלת החוק הזה, אוקראינה באופן רשמי אסרה על אזרחות מרובה. סעיף 4 לחוקת אוקראינה קובע במפורש: “באוקראינה קיימת אזרחות אחת בלבד”. זה אומר שהמדינה אינה מכירה בקיומו של דרכון שני, גם אם אדם קיבל אותו במדינה אחרת. מבחינה משפטית, אזרח אוקראינה שהפך לאזרח ישראל, גרמניה או קנדה, ממשיך להיות אזרח אוקראינה עד שייצא מהאזרחות בצו נשיאותי.

החוק מס’ 11469 אינו מבטל עיקרון זה, אלא מכניס חריג: אפשרות לאזרחות כפולה רק עם מדינות שהממשלה מכירה כבריתות או ידידותיות. בסעיף 6 לחוק החדש מצוין במפורש:

“אזרחות מרובה יכולה להיות מוכנסת רק עם מדינות שהוגדרו על ידי ממשלת אוקראינה כבריתות או ידידותיות, תוך התחשבות בקריטריונים שנקבעו על ידי משרד החוץ של אוקראינה.”

לכל שאר המדינות, שאינן כלולות ברשימה זו, נשמר איסור חמור. יתר על כן, החוק החדש מוסיף סעיף:

“קבלת אזרחות של מדינה שאינה מוגדרת כבריתית או ידידותית מהווה עילה לאובדן אזרחות אוקראינה.”

במילים אחרות, לאחר כניסת החוק לתוקף אזרחים אוקראינים שקיבלו דרכונים של מדינות שאינן מוכרות כבריתות או ידידותיות עשויים לאבד אוטומטית את אזרחותם האוקראינית.

זה אומר שהחוק אינו חל על מדינות שאוקראינה הטילה עליהן סנקציות או שהן מוכרות כתוקפניות ובעלות בריתן. סטטוסים אלה מעוגנים בהחלטות מועצת הביטחון וההגנה הלאומית של אוקראינה (NSDC) ובצווים נשיאותיים — במיוחד ביחס לרוסיה (חוק מס’ 2198-IX), בלארוס (החלטת NSDC מס’ 726/2022) ואיראן (החלטת NSDC מס’ 757/2022).

במילים אחרות, אזרחים אוקראינים שקיבלו דרכונים של מדינות אלה לא יוכלו לשמור על אזרחותם האוקראינית, שכן מדינות כאלה אינן יכולות להיות מוכרות מבחינה משפטית כבריתות או ידידותיות.

כך, הרפורמה אינה מבטלת את האיסור הקודם, אלא הופכת אותו למערכת סינון: אוקראינה יוצרת רשימת מדינות אמון, עמן מותרת אזרחות מרובה, תוך שמירה על שליטה מלאה על מי יכול להיות אזרח שלה בזכות, ומי — רק לפי מוצא.

בריתות לפי קריטריונים, לא לפי אהדה

בשלב הראשון הממשלה (הנשיא זלנסקי ציין ב-26 באוגוסט 2025) מציינת חמש מדינות: פולין, גרמניה, צ’כיה, ארה”ב וקנדה.

בטקסט ההחלטה של ממשלת אוקראינה מ8 באוקטובר 2025, שאישרה את הקריטריונים לבחירת מדינות, נאמר במפורש:

“רשימת המדינות הזרות הספציפיות תיקבע בנפרד בהחלטת ממשלת אוקראינה.”

כלומר — לא נקבעו מועדים.

מה זה אומר מבחינה משפטית

• הממשלה אישרה רק את הקריטריונים לפיהם יוערכו המדינות.
• הרשימה עצמה של מדינות בריתות וידידותיות צריכה להיות מאושרת בהחלטה נפרדת של הממשלה, לאחר התייעצויות עם משרד החוץ.
• החוק מס’ 11469 ייכנס לתוקף ב-16 בינואר 2026, ולכן הגיוני לצפות שהממשלה תפרסם את הרשימה עד סוף 2025, כדי שהחוק יוכל להיות מיושם בפועל.

וזה כבר עורר דיון ער — הרי בישראל חיים מאות אלפי אנשים ממוצא אוקראיני, ששמרו על אזרחות אוקראינית באופן פורמלי במשך שנים רבות. האם הם יכולים להיכלל תחת החוק — או שישראל תישאר מחוץ לרשימת “הבריתות או הידידותיות”?

מדובר לא בדרכונים, אלא באמון

שר החוץ של אוקראינה, אנדריי סיביגה, שהציג את המסמך בישיבת הממשלה, ציין:

“פוטנציאלית מדובר בהגדלת מספר אזרחי אוקראינה — הרי מאות אלפי אוקראינים אתניים וצאצאיהם יוכלו לשקם את הקשר המשפטי עם המולדת. אך העיקר הוא האינטרס הממלכתי”.

לדברי סיביגה, החוק הוא צעד אסטרטגי ולא רגשי: כלי מדיניות חוץ, שבו חשובה לא גודל התפוצה, אלא מידת האמון בין המדינות.

“הגדרנו בבירור רשימה אחידה של קריטריונים. זה לא מחווה של תודה, אלא שאלה של ביטחון לאומי וגישה מערכתית”, הדגיש שר החוץ.

הקריטריונים לפיהם אוקראינה תבחר בריתות

החלטת ממשלת אוקראינה מ-8 באוקטובר 2025 קובעת 9 קריטריונים למדינות עמן אוקראינה תוכל להנהיג את מוסד האזרחות המרובה.

הקריטריונים שיילקחו בחשבון:

1. חברות בקבוצת שבע (G7);
2. חברות באיחוד האירופי (EU);
3. הטלת סנקציות נגד הפדרציה הרוסית על תוקפנות נגד אוקראינה;
4. תמיכה בעצמאות, ריבונות ושלמות טריטוריאלית של אוקראינה;
5. עמדה במהלך הצבעות בארגונים בינלאומיים;
6. קיום יחסי שותפות אסטרטגיים או אחרים;
7. רמת ופוטנציאל פיתוח יחסים דו-צדדיים;
8. תמיכה כספית באוקראינה;
9. קריטריונים אחרים שיכולים להיות בעלי השפעה משמעותית על הבטחת האינטרסים הלאומיים של אוקראינה במדיניות החוץ והפנים.

משרד החוץ הדגיש: רשימת המדינות נוצרת בנפרד, ואף מדינה אינה מקבלת מעמד של ברית אוטומטית. זו הערכה דיפלומטית, לא מחווה דמוגרפית.

ישראל ואוקראינה: היסטוריה משותפת ללא ברית פורמלית

ישראל ואוקראינה מקיימות יחסים דיפלומטיים מאז 1992. במהלך הזמן נחתמו עשרות הסכמים: בתחום החקלאות, הרפואה, אבטחת הסייבר והמדע. בשנת 2024, הסחר בין המדינות עלה על 1.3 מיליארד דולר, והסיוע ההומניטרי של ישראל לאוקראינה הגיע ל-25 מיליון שקלים.

לפי נתוני שגרירות אוקראינה בישראל, בישראל מתגוררים כ-595,000 אנשים ממוצא אוקראיני. זו התפוצה האוקראינית הגדולה ביותר מחוץ לאירופה.

ובכל זאת, למרות הקרבה התרבותית והאנושית, אין שותפות אסטרטגית רשמית בין קייב לירושלים. ישראל לא הצטרפה לסנקציות נגד רוסיה, ושומרת על עמדה נייטרלית בנושאי סיוע צבאי.

שורשים היסטוריים של פרדוקס משפטי

כאשר אוקראינים עזבו לישראל בשנות ה-90, הם עברו הליך יציאה “למגורי קבע” דרך OVIR, שדרש להחזיר את הדרכון הפנימי ולחתום על הצהרה על ויתור על אזרחות.

עם זאת, האזרחות האוקראינית מסתיימת רק לאחר צו נשיאותי — ובמקרים רבים לא היו צווים כאלה.

בפועל, לצורך עלייה דרך סוכנות “סוכנות” ושגרירות ישראל בקייב נדרש חבילת מסמכים שכללה אישור על היתר יציאה למגורי קבע מאוקראינה. אישור זה ניתן על ידי OVIR רק לאחר החזרת הדרכון הפנימי והגשת הצהרה על ויתור על אזרחות. בלעדיו, שגרירות ישראל בדרך כלל לא קיבלה מסמכים לעלייה. כך, במהלך שנות ה-90 ותחילת שנות ה-2000, הצדדים הישראלי והאוקראיני למעשה תיאמו את תהליך היציאה מהאזרחות, אף על פי שמבחינה משפטית היו אלה הליכים עצמאיים.

תפקיד מפתח בתהליך זה שיחקו המבנים הישראליים — בראש ובראשונה סוכנות “סוכנות” (Jewish Agency for Israel), שסיפקה ליווי ארגוני ובדיקה של מוצא יהודי.

המצב החל להשתנות לאחר סיפוח קרים והמלחמה בדונבאס. לאחר 2014, שגרירות ישראל החלה לקבל מסמכים ללא דרישת אישור על ויתור על אזרחות אוקראינית, במיוחד אצל פליטים ועקורים. אז גם “סוכנות” לראשונה טיפלה בעלייה אך ורק לפי חוק השבות הישראלי, ללא דרישת אישור אוקראיני על יציאה מהאזרחות.

למעשה, זה הפך לפשרה הומניטרית בין שתי המדינות: ישראל יצאה מתוך עקרון הגנה על אזרחיה, ואוקראינה — מתוך חוסר יכולת לשלוט פיזית על זרמי ההגירה בתנאי מלחמה.

רוב מוחלט של העולים לא איבדו את האזרחות האוקראינית מבחינה משפטית

לפי נתוני סוכנות “סוכנות” ולשכת הסטטיסטיקה המרכזית של ישראל (CBS), בין 1990 ל-2005 עברו לישראל בין 400 ל-500 אלף אזרחים אוקראינים.

בדוחות משרד הפנים של אוקראינה מופיעים מספרים נמוכים בהרבה של אובדן אזרחות — רק כמה עשרות אלפים בכל תקופת העצמאות.

במילים אחרות, רוב מוחלט של העולים לא איבדו את האזרחות האוקראינית מבחינה משפטית, גם אם הגישו הצהרה על ויתור. חוסר ודאות זה נמשך עד היום: רבים מהאוקראינים בישראל, ללא דרכונים אוקראיניים, ממשיכים להיחשב כאזרחים אוקראינים ברשומות.

לפי דו”ח COI על חקיקה בנושא אזרחות והגירה באוקראינה (ממשלת הולנד, 2024), הליך היציאה מהאזרחות האוקראינית נותר אחד הארוכים באירופה — עד שלוש שנים גם עם חבילת מסמכים מלאה.

היכן ישראל לא מתאימה לקריטריונים של ברית

אם נבחן את תשעת הקריטריונים שאושרו על ידי ממשלת אוקראינה לקביעת מדינות בריתות וידידותיות, המצב עם ישראל נותר לא ברור.

ישראל אינה חברה בקבוצת G7 ואינה חברה באיחוד האירופי, אף שהיא משתפת פעולה באופן פעיל עם האיחוד האירופי בתוכניות מדעיות, רפואיות וטכנולוגיות. היא גם לא הצטרפה רשמית לסנקציות הבינלאומיות נגד רוסיה, והסתפקה בשליטה על ייצוא טכנולוגיות רגישות וציוד דו-שימושי.

עמדת ישראל בארגונים בינלאומיים משתנה: בשנים הראשונות למלחמה היא נמנעה במספר הצבעות בעצרת הכללית של האו”ם, תוך שהיא מציינת את הצורך לשמור על נייטרליות בנושאים הקשורים לסוריה ואיראן. עם זאת, ההחלטה האחרונה של האו”ם — A/RES/ES-11/7 מ-24 בפברואר 2025, הנוגעת לשלום ושלמות טריטוריאלית של אוקראינה, הראתה מרחק גדול יותר: ישראל הייתה בין המדינות שהצביעו נגד המסמך.

עם זאת, ישראל תומכת באוקראינה בתחום ההומניטרי, מספקת סיוע רפואי וטכני, מפתחת שיתוף פעולה בטכנולוגיות דיגיטליות. בין המדינות קיימים מזכרי שיתוף פעולה, אך אין הסכם פורמלי על שותפות אסטרטגית או ברית. הסחר עולה על 1.3 מיליארד דולר בשנה, במיוחד בתחום הרפואה וה-IT, אך המרכיב הצבאי נעדר.

הסיוע הכספי של ישראל לאוקראינה מוגבל לסיוע הומניטרי ללא השתתפות צבאית. בנושאי ביטחון, ישראל נוקטת בקו זהיר, נמנעת מתיאום צבאי פתוח עם קייב. זה נוגע ישירות לקריטריון האחרון שהוגדר על ידי הממשלה — הבטחת האינטרסים הלאומיים של אוקראינה. העמדה הזהירה של ישראל בתחום שיתוף הפעולה הביטחוני והיעדר הסכם ברית רשמי מפחיתים את הסבירות לכלול את המדינה ברשימה הראשונה של מדינות בהן ייושם מוסד האזרחות המרובה.

כך, מתוך תשעת הקריטריונים לפיהם אוקראינה קובעת מדינות בריתות, ישראל מתאימה לחלוטין לשלושה, חלקית לארבעה ואינה מתאימה לשניים מרכזיים: השתתפות בבריתות בינלאומיות ומדיניות סנקציות נגד רוסיה.

זהירות במקום אופוריה

אוקראינה הולכת בדרך של פתיחות סלקטיבית. חוק מס’ 11469 נועד לא לכולם, אלא לאלה שתמכו במדינה בשנים הקשות ביותר. ישראל סייעה לאוקראינה הומניטרית, קיבלה פליטים, הקימה בית חולים שדה “כוכב מגן דוד” במחוז לבוב. אך היא לא הצטרפה למשטר הסנקציות ושומרת על זהירות אסטרטגית ביחסים עם מוסקבה.

זה הופך אותה לשותפה אנושית, אך לא לשותפה פורמלית. עבור קייב, ישראל נותרת מקרה מיוחד — חשוב, קרוב, אך מאוזן פוליטית.

סיכום: ברית בהמתנה

אזרחות מרובה אינה מתנה לתפוצה, אלא כלי מדיניות לאומית. ובזמן שאוקראינה מחפשת איזון בין נאמנות לביטחון, ישראל עשויה להישאר מחוץ לרשימת המדינות הבריתות — לפחות עד לבחינה מחדש של סדרי העדיפויות במדיניות החוץ.

האם ישראל תוכר על ידי אוקראינה כ”בריתית וידידותית” — זו שאלה של דיפלומטיה, לא של חוק. בינתיים, אלפי אוקראינים בתל אביב, חיפה ואשדוד נשארים אזרחי אוקראינה דה-פקטו, אך לא דה-יורה. והחוק החדש יכול או להחזיר להם את המעמד הזה, או לשים סוף לסיפור השייכות הכפולה.