Les Ukrainiens sous «protection collective» en Israël : que peut-il se passer après le 31 décembre 2025

Quel est le problème juridiquement

Aujourd’hui, environ 23 000 citoyens ukrainiens se trouvent en Israël sous le régime de la soi-disant «protection collective contre la déportation». Ce n’est pas une loi distincte, mais une politique administrative du ministère de l’Intérieur, basée sur les pouvoirs du ministre de l’Intérieur selon la Loi sur l’entrée en Israël de 1952 (חוק הכניסה לישראל, תשי »ב–1952).

Après le début de la guerre à grande échelle le 8 mars 2022, le gouvernement israélien a annoncé que environ 25 000 Ukrainiens recevraient une protection temporaire contre la rapatriation et pourraient rester dans le pays au moins jusqu’à la fin du «danger». Cela est consigné dans le communiqué de presse officiel : Israel to host 25,000 Ukrainian citizens until the danger passes du 8.03.2022.

Ensuite, le mécanisme était le suivant :

• Aux Ukrainiens se trouvant légalement en Israël ou arrivés après le 24.02.2022, le statut touristique B/2 a été automatiquement prolongé, sans obligation de sortie et sans application de la déportation.

• Sur la base de la politique de non-application des mesures (non-enforcement policy), aucune sanction pour travail ne leur était appliquée, si 90 jours s’étaient écoulés depuis l’entrée et que la personne possédait un passeport ukrainien.

Selon le rapport d’ASSAF et du Forum des organisations d’aide aux réfugiés, environ 23 000 Ukrainiens en 2025 se trouvent légalement en Israël «avec une protection collective contre la déportation», précisément parce que l’État reconnaît : il est impossible de déporter en Ukraine maintenant.

Le problème est que :

• la politique actuelle est directement limitée dans le temps — jusqu’au 31 décembre 2025 (ou jusqu’à la fin de la guerre et la possibilité réelle d’un retour en toute sécurité, si cela se produit plus tôt) ;

• aucun statut permanent (asile, résidence, «papier bleu») n’a été accordé à ces personnes — elles n’ont que le B/2 et une interdiction administrative de déportation.

Si d’ici le 31.12.2025 le gouvernement ne prolonge pas la protection collective, à partir du 1er janvier, le régime général de la Loi sur l’entrée en Israël s’applique :

• les étrangers sans permis de séjour valide sont considérés comme étant sans statut ;

• le ministre de l’Intérieur (ou le gouvernement agissant en son nom) peut émettre des ordres de déportation selon le §13 de la Loi ;

• des mesures de détention et de rétention peuvent être appliquées dans le cadre de l’application combinée de la Loi sur l’entrée et de la Loi sur la prévention de l’infiltration (pour certaines catégories).

En d’autres termes, sans prolongation de la politique, les Ukrainiens se transforment automatiquement d’un groupe sous protection collective en étrangers ordinaires «sans permis de séjour» selon la Loi sur l’entrée.

Pourquoi cela s’est-il passé ainsi : comment les décisions ont été prises et qui les a prolongées

2.1. Loi de base : «Hok ha-knisa le-Israël»

La Loi sur l’entrée en Israël de 1952 régule tout le système de visas et de permis pour ceux qui ne sont pas citoyens ou nouveaux rapatriés. C’est elle qui donne au ministre de l’Intérieur le droit :

• d’émettre des visas de différents types, y compris le statut de visiteur B/2 ;

• de prolonger ou de révoquer les permis de séjour ;

• de signer des ordres de déportation.

La protection collective des Ukrainiens n’est pas inscrite dans un article distinct de cette loi — elle est formulée comme une politique ministérielle, s’appuyant sur ses pouvoirs discrétionnaires selon la Loi sur l’entrée.

2.2. Chronologie des décisions concernant les Ukrainiens

Mars 2022 — première décision
Le communiqué de presse gouvernemental du 8.03.2022 a annoncé :

• qu’Israël «accueille environ 25 000 citoyens ukrainiens»,

• qu’ils bénéficient d’une temporary protection from repatriation — protection temporaire contre l’expulsion,

• qu’un régime spécial d’entrée et de séjour est appliqué.

2022–2023 — instructions temporaires du ministère de l’Intérieur
L’Autorité de la population et de l’immigration a publié des instructions où :

• les citoyens ukrainiens voyaient leur B/2 prolongé,

• des restrictions sur le travail étaient introduites dans certaines villes (par exemple, interdiction d’emploi à Tel Aviv et dans certaines municipalités, sauf dans la construction, l’agriculture, les soins et l’hôtellerie) sur la base de l’avis du 30.06.2022.

Août 2023 — prolongation jusqu’au 31 janvier 2024
La politique mise à jour du 20.08.2023 établissait clairement :

• que le séjour des Ukrainiens était prolongé ;

• que des restrictions sur l’emploi étaient en vigueur ;

• que la durée de la nouvelle politique était jusqu’au 31.01.2024.

Janvier 2024 — tournant fondamental
Le 11.01.2024, le ministère de l’Intérieur a publié le document The updated policy of the Minister of the Interior on the stay of Ukrainian citizens in Israel :

• l’annulation des sanctions pour travail pour les Ukrainiens (non-enforcement), si 90 jours s’étaient écoulés depuis l’entrée et qu’ils possédaient un passeport ukrainien ;

• la confirmation que les visas touristiques B/2 des Ukrainiens seraient valides jusqu’au 31.12.2025 ou jusqu’à la fin de la guerre, selon ce qui arriverait en premier.

Novembre 2024 — décision politique d’Arbel
En novembre 2024, le ministre de l’Intérieur Moshe Arbel a décidé de prolonger les règles en vigueur jusqu’à la fin de 2025, c’est-à-dire de prolonger la protection collective contre la déportation et la politique de non-application des sanctions pour emploi.

Il décrit cela comme un «type spécial de protection collective», où :

• aucun «papier bleu» (permis de séjour temporaire, comme pour les demandeurs d’asile) n’est délivré,

• mais la protection générale contre la déportation s’applique à tous les Ukrainiens se trouvant légalement et illégalement en Israël au moment du début de la guerre et entrés après,

• la durée de la protection est massivement fixée par le ministre de l’Intérieur — actuellement jusqu’au 31.12.2025.

C’est précisément cette décision d’Arbel, liée à la guerre en Ukraine, qui a créé la situation actuelle : il y a une date limite, mais pas de mécanisme pour ce qui se passera ensuite.

Ce qui se passera selon la loi si la protection n’est pas prolongée, et quelles solutions juridiques sont possibles

3.1. Si la protection n’est pas prolongée

Si d’ici le 31 décembre 2025 aucun nouveau décret du ministre ou du gouvernement n’est publié, alors du point de vue du droit, il se passera ce qui suit :

1. Le permis de séjour B/2, délivré selon le schéma élargi, cesse d’être valide.
   C’est-à-dire qu’à partir du 1.01.2026, les Ukrainiens deviennent formellement des étrangers se trouvant en Israël sans permis de séjour valide selon la Loi sur l’entrée.

2. La politique de non-enforcement (non-application des mesures pour travail) cesse automatiquement.
   Alors, formellement, les règles générales s’appliquent : travailler sans visa de travail est interdit, et l’employeur doit vérifier la validité du statut.

3. La possibilité de déportation selon le §13 de la Loi sur l’entrée s’ouvre.
   Le ministre de l’Intérieur est habilité à émettre un ordre de déportation si une personne se trouve en Israël sans permis de séjour.

4. Des mesures de détention et de rétention peuvent être appliquées.
   En combinaison avec la Loi sur la prévention de l’infiltration et la pratique concernant les demandeurs d’asile, des détentions peuvent être appliquées aux personnes sans statut jusqu’à la décision sur leur cas.

En fait, cela signifie un passage brutal de la «protection collective contre la déportation» au régime de «l’étranger ordinaire sans visa».

3.2. Quelles solutions juridiques Israël a-t-il

Option 1 — prolongation de la protection collective sur la base de la Loi sur l’entrée
Le gouvernement ou le ministre de l’Intérieur (s’il est nommé) peuvent :

• émettre une nouvelle politique du ministère de l’Intérieur, basée sur le §2 de la Loi sur l’entrée (permis de séjour) et la pratique administrative de la «protection collective contre la déportation» ;

• prolonger le B/2 et la non-enforcement pour un an ou pour une période jusqu’à la «fin de la guerre et la possibilité de retour».

La base juridique a déjà été testée — cela a été fait pour les Ukrainiens, les Soudanais, les Érythréens.

Option 2 — créer un statut humanitaire distinct par décret gouvernemental
Le cabinet peut adopter un décret temporaire spécial (הוראת שעה), lié à la Loi sur l’entrée, où :

• fixer une catégorie distincte pour les citoyens ukrainiens (par exemple, résidence temporaire humanitaire) ;

• définir les droits : travail, médecine, soutien social ;

• préciser la durée de validité et les critères de fin.

De telles lois temporaires ont déjà été appliquées à d’autres groupes (par exemple, la Loi sur la citoyenneté et l’entrée, qui a été prolongée pendant des années en tant qu’acte temporaire).

Option 3 — intervention de la Cour suprême (BAGATZ)
Si le gouvernement continue d’inaction, les organisations de défense des droits peuvent saisir le BAGATZ pour demander :

• de déclarer illégal de laisser 23 000 personnes dans un vide juridique ;

• d’interdire temporairement les déportations d’Ukrainiens et d’obliger l’État à prolonger la protection jusqu’à ce qu’une décision complète soit prise.

Dans les affaires concernant les réfugiés érythréens et soudanais, le BAGATZ est déjà intervenu dans les pratiques du ministère de l’Intérieur, s’appuyant sur les conventions internationales sur le statut des réfugiés (1951, Protocole de 1967).

Qui et comment peut influencer la décision — du point de vue du droit

4.1. Le cabinet des ministres et le Premier ministre

Selon la Loi sur l’entrée et la pratique gouvernementale, c’est le ministre de l’Intérieur qui est responsable des visas et des déportations, mais ses pouvoirs peuvent être transférés au gouvernement dans son ensemble.

Actuellement, après le départ de Moshe Arbel, ses fonctions sont formellement passées au Premier ministre, mais le conseiller juridique du gouvernement limite la possibilité pour Netanyahu de signer personnellement des décisions humanitaires à long terme. En conséquence :

• la question de la prolongation du statut des Ukrainiens doit être soumise à un vote de tout le cabinet,

• sans ce vote, la protection collective se termine de facto «spontanément».

4.2. Le conseiller juridique du gouvernement (היועמ״ש)

Sur la base de la Loi sur le gouvernement et de la pratique judiciaire, היועמ״ש peut :

• demander au gouvernement de traiter d’urgence la question, s’il s’agit d’une violation massive des droits ;

• donner une opinion obligatoire pour les ministères, qu’il est impossible de permettre une perte chaotique de statut pour des dizaines de milliers de personnes, en particulier des enfants, et qu’une solution temporaire est nécessaire jusqu’à l’élaboration d’une politique.

4.3. La Cour suprême (BAGATZ)

Par le biais d’appels en vertu de la Loi sur l’entrée, il est possible de :

• intenter des actions contre l’inaction du ministère de l’Intérieur et du gouvernement ;

• intenter des actions contre les déportations massives vers un pays reconnu comme dangereux ;

• demander une prolongation temporaire du statut sur la base des principes de raisonnabilité et de proportionnalité.

Dans des cas similaires concernant les réfugiés africains, le BAGATZ a déjà utilisé ces outils.

4.4. Municipalités, écoles, employeurs

Formellement, ils ne figurent pas dans la Loi sur l’entrée, mais :

• ils peuvent envoyer au ministère de l’Intérieur et au bureau du Premier ministre des lettres officielles, indiquant que la fin du statut frappera le système éducatif, de santé et le marché du travail ;

• ces lettres deviennent partie intégrante du dossier administratif et sont prises en compte lors de l’évaluation de la «raisonnabilité» des décisions, si l’affaire est portée devant le BAGATZ.

En guise de conclusion

La situation actuelle des Ukrainiens en Israël n’est pas seulement une question morale et politique, mais avant tout un impasse juridique, créée par la combinaison d’instructions temporaires du ministère de l’Intérieur et de la Loi de base stricte sur l’entrée en Israël.

D’une part, il y a une protection collective clairement formulée et une prolongation des visas jusqu’au 31.12.2025. D’autre part, il y a une absence totale de solution à long terme : pas de loi distincte, de statut humanitaire ou de mécanisme de transition vers une résidence normale.

Si d’ici la fin de l’année il n’y a pas de nouveau décret, le régime ordinaire de la Loi sur l’entrée s’appliquera «par défaut», qui ne connaît ni le mot «protection collective», ni le mot «Ukraine», mais ne voit que des étrangers sans permis de séjour.

Le chemin que choisira Israël — prolongation, nouveau statut ou application stricte de la loi — sera un test non seulement pour le système de droit migratoire, mais aussi pour la volonté politique. Et c’est précisément pour cela que le droit, la société et les médias, y compris «НАновости — Новости Израиля | Nikk.Agency», suivront de près dans les semaines à venir.